As Canadian university professors dedicated to educating students about democratic institutions, we are deeply concerned by Prime Minister Stephen Harper’s decision to use his power to prorogue Parliament for a second year in a row in circumstances that allow him to evade democratic accountability. The Prime Minister is not only making cavalier use of the discretionary powers entrusted to him in our Parliamentary system, but in so doing he is undermining our system of democratic government.
It has been noted by many observers that the Prime Minister did nothing technically wrong by requesting that Parliament be prorogued and in fixing the date for a Throne Speech after the Vancouver Olympics.
The Prime Minister does have the sole responsibility to request prorogation from the Governor-General (although the custom is to request it in person, out of respect for the office of the Queen’s representative, and that was not done in this case). But it is highly unusual – and improper – to request it in circumstances like these.
What, precisely, did the Prime Minister do wrong in proroguing Parliament?
Our parliamentary and constitutional institutions are grounded not just in explicit rules but also in the spirit of those rules.
Think of the idea of a “loyal opposition” so central to our practice of responsible government. The role of the opposition parties is to hold the government to a high standard of justification. The opposition parties can neglect their responsibilities by being servile and pliant. They can also misuse their powers for narrowly partisan purposes.
We expect them to avoid both these pitfalls. We expect them to be vigorous. And, while an element of partisanship is inevitable in democratic systems of government, we expect that it will be moderated by public-spiritedness and a shared concern for the country’s common good. If it isn’t, then the opposition has failed to do its job.
What is true of opposition parties is true in spades of the office of the Prime Minister, given the very great powers that are concentrated there in our system of responsible government. We expect that the Prime Minister will do his part to ensure that this system works, and that MPs can fulfill the role we elect them to do. Part of what that means is to exercise self-restraint, and not use the powers that he possesses to shut down the mechanisms of accountability to Parliament and the Canadian people.
The use of the ability to prorogue by the present Prime Minister clearly displays no such self-restraint. It was nakedly partisan when it was invoked to save his government from defeat in a confidence motion in December 2008, and it is nakedly partisan now, when it is being used to short-circuit the work of the Parliamentary Committee looking into the Afghan detainees question and evade Parliament’s request that the government turn over documents pertaining to that question.
The normal way in which a government secures a break in a parliamentary session is through adjournment. That permits the institutions of government to continue. Committees can do their work. Legislation that is in the system can be picked up and advanced once the adjournment is over. In prorogation, all the business of Parliament ceases. Any laws that are in process, with the exception of private members’ bills, have to be introduced again, at the very first step of the process.
The government’s post-election legislative agenda is nowhere near having been fulfilled. The Prime Minister cannot, therefore, credibly invoke the purpose that the power to prorogue properly serves, which is to provide the government with space outside the cut and thrust of Parliamentary sessions in which to submit a new legislative agenda to Parliament.
Given the short-term, tactical, and partisan purposes served by prorogation, and given the absence of any plausible public purpose served by it, we conclude that the Prime Minister has violated the trust of Parliament and of the Canadian people. We emphasize moreover that the violation of this trust strikes at the heart of our system of government, which relies upon the use of discretionary powers for the public good rather than merely for partisan purposes. How do we make sure it serves the public good? By requiring our governments to face Parliament and justify their actions, in the face of vigorous questioning.
The Prime Minister’s actions risk setting a precedent that weakens an important condition of democratic government – the ability of the people, acting through their elected representatives, to hold the government accountable for its actions.
En tant que professeurs d’université canadiens ayant pour mission de faire connaître et comprendre à nos étudiants le sens et le fonctionnement de nos institutions démocratiques, nous sommes profondément troublés par la décision du premier ministre Stephen Harper d’user de son pouvoir afin de proroger le Parlement pour une deuxième année consécutive, dans des circonstances qui lui permettent d’ignorer ses responsabilités démocratiques. Le Premier ministre fait non seulement un usage cavalier des pouvoirs discrétionnaires inhérents à ses fonctions dans notre système parlementaire, mais en agissant ainsi il mine notre système de gouvernement démocratique.
Plusieurs observateurs ont noté que le Premier Ministre n’a techniquement rien fait de mal en demandant la prorogation du Parlement et en fixant la date du discours du trône après les jeux olympiques de Vancouver.
Le Premier Ministre est la seule personne autorisée à demander la prorogation auprès du gouverneur général (bien que la coutume soit de faire cette requête en personne, par respect pour le représentant de la reine, ce qui ne fut pas fait dans ce cas). Mais une telle requête dans les circonstances actuelles est non seulement très exceptionnelle, elle est aussi inappropriée.
Mais alors, en quoi exactement le premier ministre a–t-il agit incorrectement en prorogeant le parlement?
Nos institutions parlementaires et constitutionnelles obéissent non seulement à des règles explicites, mais répondent aussi à l’esprit de ces règles.
Pensons à l’idée d’une « opposition loyale », si centrale à notre pratique d’un gouvernement responsable. Le rôle des partis d’opposition est d’exiger du gouvernement un haut niveau de justification pour ses choix. Certes, les partis d’opposition peuvent négliger leurs responsabilités en étant serviles et complaisants. Ils peuvent aussi faire une mauvaise utilisation de leurs pouvoirs pour des raisons étroitement partisanes.
Mais nous nous attendons à ce qu’ils évitent ces deux pièges. Bien qu’un élément de partisanerie soit inévitable dans tout système démocratique, nous nous attendons à ce que cet esprit partisan soit modéré par un sens aigu de l’intérêt public et que les partis d’opposition soient attachés aux principes du bien commun du pays. Si ce n’est pas le cas, c’est que l’opposition ne fait pas son travail.
Ce qui est vrai des partis d’opposition l’est encore plus du bureau du premier ministre, étant donné les très grands pouvoirs qui y sont concentrés dans notre système de gouvernement responsable. Nous nous attendons à ce que le premier ministre fasse sa part afin d’assurer le bon fonctionnement du système, et que les députés puissent remplir effectivement le rôle pour lequel ils sont élus. Cela implique notamment qu’il fasse preuve de retenue, et qu’il n’utilise pas les pouvoirs dont il dispose pour se soustraire aux mécanismes d’imputabilité à l’égard du parlement et des citoyens canadiens.
Il est clair que le recours à la prorogation par le premier ministre actuel ne fait preuve d’aucune retenue de cette sorte. En décembre 2008, le premier ministre y a recouru de manière étroitement partisane pour sauver son gouvernement de la défaite lors d’un vote de confiance. Il s’agit d’un geste clairement partisan encore aujourd’hui, puisqu’il court-circuite le travail du comité parlementaire qui se penche sur la question des détenus afghans et permet d’ignorer la requête du Parlement que le gouvernement rende publics les documents qui touchent à cette question.
La façon normale pour un gouvernement de légitimer un arrêt dans une session parlementaire est par l’ajournement. Une telle mesure permet aux institutions du gouvernement de continuer et aux comités de faire leur travail. Le travail législatif peut reprendre une fois la période d’ajournement terminée. En revanche, une prorogation interrompt toute activité du Parlement. Toutes lois, à l’exception des projets de lois privées, devront être présentées une nouvelle fois, comme s’il s’agissait d’un nouveau processus. L’ordre du jour législatif post-électoral du gouvernement est loin d’avoir été réalisé. Le premier ministre ne peut pas, par conséquent, invoquer de façon crédible la raison d’être du pouvoir de prorogation, qui est de fournir au gouvernement une pause nécessaire, hors de la bataille de tranchée des sessions parlementaires, pour soumettre au parlement un nouvel ordre du jour législatif.
Considérant les intentions partisanes, tactiques, et à court terme de l’usage de la prorogation, et l’absence de tout objectif public plausible, nous concluons que le premier ministre a trahi la confiance du parlement et des citoyens. Nous insistons de plus sur le fait que la violation de cette confiance frappe le cœur même de notre système de gouvernement, qui dépend de l’utilisation des pouvoirs discrétionnaires pour le bien public, plutôt que pour des objectifs partisans. Comment pouvons-nous savoir si cet usage sert le bien public? En exigeant de nos gouvernements qu’ils fassent face au Parlement et qu’ils justifient leurs actions lors de périodes de questions vigoureuses.
Les actions du premier ministre risquent d’établir un précédent qui fragilisera une condition importante d’un gouvernement démocratique, soit la capacité du peuple, agissant par le biais de leurs représentants élus, de tenir le gouvernement imputable de ses actions.